3/2006. KJE szám
A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának közigazgatási jogegységi tanácsa a 2006. március 30. napján megtartott nem nyilvános ülésen az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégium vezetőjének indítványa alapján meghozta a következő
1. A közigazgatási perben a bíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 130. §-ának alkalmazása során a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról rendelkező 2005. évi XVII. törvénnyel módosított Pp. XX. fejezet szabályainak figyelembevételével utasíthatja el.
2. A közigazgatási perekben - jelen jogegységi határozatban foglalt eltérő iránymutatásra tekintettel - a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 32. számú állásfoglalása a továbbiakban nem alkalmazható.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője a joggyakorlat továbbfejlesztése, az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében, az alkalmazandó jogszabályok lényeges változására tekintettel a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 47. §-ának (2) bekezdése, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 31. § (1) bekezdés a) pontja és 29. § (1) bekezdés a) pontja alapján, jogegységi határozat hozatalára tett indítványt abban a kérdésben, hogy a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: módosító törvény) 5-18. §-aival módosított Pp. XX. fejezete alapján indult közigazgatási perben, mely esetekben kerülhet sor a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítására, illetve, hogy e perekben alkalmazható-e a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 32. számú állásfoglalása.
A jogegységi tanács nem nyilvános ülésén a legfőbb ügyész - képviselője útján - a következő álláspontot fejtette ki:
A módosító törvény indokolása szerint a törvény legfőbb célja a közigazgatási eljárások során hozott határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályoknak a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezéseihez történő igazítása, a Ket. hatálybalépése folytán szükséges módosítások törvénybe iktatása, valamint az eddig bírói gyakorlatban kimunkált, azonban törvényi szabályozást igénylő kérdések, jogintézmények eljárási törvénybe történő beépítése volt. Ennek megfelelően a KK. 32. számú állásfoglalásban megfogalmazott iránymutatás tárgyköre - a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perben a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasításának esetkörei - is törvényi szabályozást nyert.
A keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasításának eseteit a Pp. 130. §-a sorolja fel. A Pp-nek a módosító törvény 12. §-ának (2) bekezdésével beiktatott, 2005. november 1-jétől hatályos 332/A. §-a kiemeli azokat a körülményeket, amelyeket a közigazgatási perekben a 130. § alkalmazása során keresetlevél elutasítási oknak kell minősíteni.
Az állásfoglalás I.c) pontja szerint, ha a fellebbezés elkésett és az ezzel kapcsolatos igazolási kérelem az első és másodfokú közigazgatási eljárásban nem vezetett eredményre, a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül el kell utasítani, mert a közigazgatási eljárásban a jogorvoslati jogosultságot nem merítették ki. Ez az álláspont - a Ket. 67. §-ának (3) bekezdésére is tekintettel - a Ket. 109. §-ának (2) bekezdésével nem áll összhangban.
Az állásfoglalás I. pontjához fűzött indokolás szerint csak az ügy érdemében hozott határozat bírósági felülvizsgálata kérhető. Előfeltétele, hogy a keresettel élő ügyfél a fellebbezés jogát kimerítette. Ezek a megállapítások ellentétesek a Ket. 109. §-ának (2) és (3) bekezdésével, illetve a Pp. új 332/A. §-ának b) pontjával.
Az állásfoglalás II. pontja értelmében az igazolási kérelmet elutasító határozat elleni fellebbezést elbíráló határozat azért nem támadható keresettel, mert nem minősül az ügy érdemében hozott határozatnak. A kifejtett álláspont ellentétes a Ket. 109. §-ának (2) bekezdésével.
Az állásfoglalás III. pontja eljárásjogi szempontból ad módszertani útmutatást a felperes perbeli legitimációjának vizsgálatára. Indokolásában az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (4) bekezdésében meghatározott ügyfél fogalomra utalás a Ket. hatálybalépésével meghaladottá vált.
A módosító törvény 7. §-ának (1)-(3) bekezdésével megállapított Pp. 327. és 327/A. §-a felsorolja a közigazgatási per indítására jogosultak körét. Ez a kör a Ket. 15. §-ában foglalt ügyfél fogalomnál szélesebb. Jelenlegi ismereteink szerint a rendelkezés alkalmazásával kapcsolatban a jogalkalmazói gyakorlat egységesítésének szükségessége nem merült fel.
Összegezve úgy foglalt állást, hogy
1. A bíróság idézés kibocsátása nélkül - a Pp. 130. §-ának alkalmazása során - a keresetlevelet a közigazgatási perben a módosító törvény 5-18. §-aival módosított Pp. XX. fejezete szabályainak alkalmazásával utasíthatja el.
2. Az 1. pontban meghatározott perekben a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 32. számú állásfoglalása nem alkalmazható.
A Bszi. 105. §-a szerint a törvény hatálybalépését megelőzően hozott irányelvek, elvi döntések és kollégiumi állásfoglalások az eltérő iránymutatást tartalmazó jogegységi határozat meghozataláig alkalmazhatók. Azon állásfoglalások tekintetében, amelyek az új rendelkezésekre figyelemmel már nem alkalmazhatóak, jogegységi határozatban kell eltérő iránymutatást adni.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma a 32. számú kollégiumi állásfoglalását a Pp. XX. fejezetének az 1991. évi XXVI. törvénnyel megállapított rendelkezéseire, valamint az Áe. szabályaira figyelemmel a joggyakorlat egységesítése érdekében alkotta meg.
A módosító törvény 2005. november 1. napjával módosította a Pp. XX. fejezetének korábbi rendelkezéseit.
A Ket. - főszabályként - 2005. november 1. napján lépett hatályba. Rendelkezései nemcsak az Áe. szabályait helyezték hatályon kívül, hanem a Pp. XX. fejezetének egyes rendelkezéseit is módosították.
Miután nemcsak a közigazgatási eljárás során alkalmazásra kerülő eljárási törvény változott meg alapjaiban, hanem a Pp-nek a közigazgatási perek különleges szabályait tartalmazó XX. fejezete is, ezért indokolt a 32. számú kollégiumi állásfoglalásban értelmezett szabályok tekintetében az érintett jogelvek időszerűsítése.
A Pp. 324.§ (1) bekezdése szerint az I-XIV. fejezet rendelkezéseit a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perekben a XX. fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Erre tekintettel a Pp. 130. § (1) bekezdés i) pontjának alkalmazásánál figyelembe kell venni a Pp. módosított 330.§ (1) bekezdés a), b) és c) pontját is.
Ez utóbbi szerint, ha a közigazgatási eljárásban a jogi képviselő olyan meghatalmazást csatolt, amely a per vitelére is vonatkozik, az erre való utalást a keresetlevélnek tartalmaznia kell.
A Pp-nek a módosító törvény 7.§-ával módosított 327.§ (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a perben fél lehet az is, akit a közigazgatási jog szabályai szerint jogok illethetnek és kötelezettségek terhelhetnek, továbbá az a közigazgatási szerv is, amelynek egyébként nincs perbeli jogképessége. A fenti két - az általános szabályoktól eltérő - rendelkezésre figyelemmel kell lenni a Pp. 130.§ (1) bekezdés e) pontjának alkalmazása során.
A jogorvoslati jognak a közigazgatási eljárás során történő kimerítése alapvető feltétele a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti per kezdeményezésének. A Pp-nek a módosító törvény 12.§ (2) bekezdésével beiktatott 332/A.§ a) és b) pontja úgy rendelkezik, hogy nem lehet olyan közigazgatási határozat felülvizsgálata tárgyában közigazgatási pert indítani, amelynek felülvizsgálatát törvény zárja ki, illetve abban a közigazgatási eljárásban, amelyikben egyik fél sem merítette ki a jogorvoslati jogát. Ez utóbbi rendelkezésből egyértelműen következik, hogy a felperesnek nem személy szerint kell a jogorvoslati jogot kimerítenie a közigazgatási eljárás során ahhoz, hogy a jogorvoslat eredményeként hozott közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kérhesse, elégséges, ha a határozat meghozatalára bármelyik arra jogosult fellebbezése folytán került sor.
A Pp-nek a módosító törvény 5.§ (1) bekezdésével megállapított 327.§ (1) bekezdése szerint a közigazgatási per indítására az jogosult, aki a felülvizsgálandó közigazgatási határozat alapjául szolgáló eljárásban ügyfél volt, vagy az ügyfél jogállása illette meg, akinek jogát vagy jogos érdekét a közigazgatási határozat közvetlenül érinti, vagy aki nemzetközi szerződés alapján környezeti információt kért a közigazgatási szervtől és e kérelmét a közigazgatási szerv figyelmen kívül hagyta, helytelen módon elutasította vagy nem adott kielégítő választ.
A Ket. 15.§ (1) bekezdése szerint ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire (amelyre) nézve - tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ide értve - a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója. Törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtákra részletesebb ügyfél fogalmat állapíthat meg. Az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként (szakhatóságként) részt nem vevő hatóságot is, amelynek feladatkörét az ügy érinti. Meghatározott ügyekben a törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.
A felperes törvényi érdekeltségének hiánya általában csak a kereset érdemi vizsgálata során és csak akkor állapítható meg, ha a Ket. 15.§ (1)-(6) bekezdése, illetőleg a Pp. 327.§ (1) bekezdés a)-c) pontja alapján sincs perindítási jogosultsága.
A Ket. nemcsak a közigazgatási szerv érdemi döntésének megtámadását teszi lehetővé a bíróság előtt. A határozat ellen (amely mindig az ügy érdemében hozott döntést tartalmaz) - törvény kizáró rendelkezése hiányában - a keresetlevél benyújtásával közigazgatási per kezdeményezhető - főszabályként -, míg a Ket. 109.§ (2) bekezdésének rendelkezése szerint a közigazgatási végzés ellen bírósági felülvizsgálatnak van helye. A módosító törvény 3.§ (1) bekezdése szerint a kérelem tárgyában a megyei bíróság nemperes eljárásban végzéssel határoz.
E szabály alól kivételt képez a Pp. 324. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltak alapján a Ket. 130. § (4) bekezdésben meghatározott, a hatósági szerződésben foglalt kötelezettség megszegése esetén végrehajtást elrendelő végzés, mellyel szemben a végrehajtásra halasztó hatályú keresettel lehet élni.
A Ket. hatálybalépése, illetőleg a Pp. XX. fejezetének a 32. számú kollégiumi állásfoglalásban érintett, illetőleg alkalmazott rendelkezéseinek alapvető változása indokolta a jogegységi határozat hozatalát, melyre figyelemmel a 32. számú kollégiumi állásfoglalás korábbi rendelkezései a továbbiakban nem alkalmazhatók.
Budapest, 2006. március 30. napján
Bauer Jánosné dr. sk. tanácselnök
dr. Kaszainé dr. Mezey Katalin sk. előadó bíró
dr. Kozma György sk. bíró
dr. Buzinkay Zoltán sk. bíró
dr. Madarász Gabriella sk. bíró
A kiadmány hiteléül:
tisztviselő