Knk.VII.37.647/2018/2. számú határozat

Nyomtatóbarát változatNyomtatóbarát változat

A Kúria
végzése

Az ügy száma:     Knk.VII.37.647/2018/2.

A tanács tagjai:     Dr. Tóth Kincső tanácselnök
                             Dr. Rothermel Erika előadó bíró
                             Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet bíró

A kérelmező:     Kérelmező
                            (cím)

Az ügy tárgya:     népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Nemzeti Választási Bizottság 976/2018. számú határozata

 

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 976/2018. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket

E végzés ellen további felülvizsgálatnak nincs helye.

 

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) Kérelmező (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 976/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az általános iskolákban és a középiskolákban mind az iskolarendszerbe már belépett, mind a leendő tanulókra vonatkozóan a tananyag és a vizsgakövetelmények olyan mértékben csökkenjenek vagy módosuljanak legkésőbb 2019. szeptember 1-től, hogy az érettségi, szakmai és felvételi vizsgákon kizárólag a tanulók számára kötelező tanórákon oktatott tananyag legyen számon kérhető, amely kötelező tanórák száma (a testnevelést is beleszámítva, és legfeljebb 45 perces tanórák alapulvételével) semmilyen jogcímen ne haladhassa meg az alábbi heti óraszámokat: 1. évfolyam: 20 tanóra, 2. évfolyam: 20 tanóra, 3. évfolyam: 22 tanóra, 4. évfolyam: 23 tanóra, 5. évfolyam: 25 tanóra, 6. évfolyam: 25 tanóra, 7. évfolyam: 27 tanóra, 8. évfolyam: 27 tanóra, 9. évfolyam: 30 tanóra, 10. évfolyam: 30 tanóra, 11. évfolyam: 30 tanóra, 12. évfolyam: 30 tanóra, 13. évfolyam: 30 tanóra?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.

[2] Az NVB megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménynek, azaz nem tartozik az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe, így népszavazás tárgya nem lehet.

[3] Az NVB indokolásában kifejtette, hogy a kérdésben szereplő tárgykörök szabályozása csak részben alapszik a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvényen (a továbbiakban: Nktv.), az érdemi szabályok szinte minden esetben rendeleti szinten találhatók meg. Törvényi szinten kizárólag a gyermekek, tanulók finanszírozott heti foglalkoztatási időkerete került meghatározásra, amelyet az Nktv. 6. sz. melléklete tartalmaz. Az NVB megállapította, hogy a kérdésben foglalt „érettségi, szakmai és felvételi vizsgák” lebonyolításakor elvárható tudáselemeket, a hivatkozott tanórák tartalmi követelményi listáját, és a köznevelési tevékenység szervezési feladatait, ide értve a törvényi szinten meghatározott órakeretektől való esetleges eltérést is, átfogó rendeleti szabályozás konkretizálja az Nktv. 94. §-ában foglalt felhatalmazások alapján.

[4] Az NVB a releváns kormányrendeletek és miniszteri rendeletek áttekintésével arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotó a végrehajtó hatalom számára tűzött ki olyan jogalkotási feladatokat, amelyek a népszavazási kérdésben meghatározott tárgykörökre vonatkoznak. Mindezek alapján megállapította, hogy a kezdeményezésben foglalt szabályozási tartalom lényeges elemei nem tartoznak az Országgyűlés hatáskörébe, így a kérdés nem teljesíti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményt.

[5] Az NVB ezt követően vizsgálta a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglalt kérdés egyértelműségi követelmény teljesülését.

[6] E körben az NVB megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés többszörösen összetett szerkezetű, több tagmondatból áll, ezért a népszavazási kérdésen belül a kérelmező felvetései olyan önálló részkérdésekként szerepelnek, amelyekre külön-külön válaszok adhatóak.

[7] Az NVB kifejette, hogy a népszavazási kérdés összeköti az általános iskolák és a középiskolák kötelező óraszámait, illetve az ezen órákon ismertetett tananyag kérdéskörét a felvételi, érettségi és szakmai vizsgák vizsgakövetelményeinek kérdéskörével. Ez az összekötés olyan módon történik, hogy a kérdés nyelvtanilag, logikailag megválaszolható egyetlen igennel vagy nemmel, valójában azonban három olyan kérdést tartalmaz, amelyről a választópolgároknak nem áll módjában önállóan véleményt nyilvánítani. Ezek a kérdések a kötelező óraszámok maximalizálása, a tananyag korlátozása a tanórán átadott ismeretekre, és a vizsgák követelményrendszerének átalakítása a kompetencia alapú elvárások helyett a konkrét tanórák ismeretanyaga elsajátításának felmérésére.

[8] Az NVB kiemelte, hogy a kérelmező maga is félkövér betűstílussal igyekezett kiemelni meghatározott mondatrészeket, tehát a kérelmező is figyelembe vette, hogy a választópolgárok a rendkívül bonyolult megfogalmazás miatt elveszhetnek a kérdés részleteiben. Az NVB hangsúlyozta, hogy kérdés tartalmának megítélésére különösen zavaróan hat az, hogy a tananyagra és a vizsgakövetelményekre vonatkozó változtatásokat a kérelmező nem pontosan határozza meg, a kérdés megfogalmazása szerint azok „csökkenjenek vagy módosuljanak”. A „vagy” kötőszó használatával bizonytalanná válik a népszavazásra javasolt kérdés által elérni kívánt cél konkrét megközelítése. Érvelése szerint a kezdeményezés lehetetlen célra irányul, mivel a jogalkotó nem ismerheti valamennyi oktatási intézmény valamennyi tanórájának anyagát, a közoktatás, illetve a vizsgakövetelmények teljes azonosságának biztosítása nem kivitelezhető.

[9] Az NVB szerint megállapítható továbbá, hogy a jogalkotói egyértelműségnek sem felel meg az igényelt szabályozás rendkívül általános jellege.

[10] Az NVB a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazási kérdésben szereplő alkérdések összekapcsolása nem minden esetben következik egymásból, valamint az alkérdések külön-külön is megválaszolhatóak, továbbá a kezdeményezésben foglaltak a jogalkotó számára megvalósíthatatlan eredményre vezetnének. Mindezek miatt a népszavazásra javasolt kérdés sem a jogalkotó, sem a választópolgár számára nem egyértelmű.

[11] Az NVB álláspontja szerint továbbá a népszavazásra javasolt kérdés nem értelmezhető az intézmény alkotmányos céljának megfelelő kérdés, illetve „országos jelentőségű ügy” tartalmi követelménye körében. A rendeleti szintű szabályozást célzó népszavazási kérdés szakmai vita, nem pedig országos népszavazási kezdeményezés tárgya lehet.

[12] Mindezekre tekintettel az NVB megállapította, hogy jelen országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, nem egyeztethető össze az országos népszavazásnak a demokratikus rendben betöltött kivételes és komplementer jellegével, illetve nem az ország sorsát érintő legfontosabb ügyre vonatkozik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[13] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében a kezdeményezés indokainak rendkívül részletes bemutatását követően az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen. Továbbá a Kúria Elnökétől két témakörben is kérte az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezését.

[14] Álláspontja szerint a népszavazási kérdés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe, és nem sérti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, a kérdés egyértelműségére vonatkozó követelményt.

[15] A kérelmező álláspontja szerint a kérdés nem átfogó oktatási reformot, hanem elsősorban a tanulók leterheltségének csökkentését célozza a kötelező tanórák törvényi maximumának felállításával. Másrészt az esélyegyenlőség biztosítását kívánja elérni annak az alapvető szabálynak az esetleges törvénybe iktatásával, hogy az érettségi, szakmai, felvételi vizsgákon kizárólag a kötelező tanórákon oktatott törzsanyag legyen számon kérhető.

[16] A kérelmező érvelése szerint a népszavazásra szánt kérdés az alapvető jogok jogi garanciájának törvénybe foglalását célozza, amely az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 4. §-ából következően – álláspontja szerint – törvényhozási tárgykörbe tartozik a kötelező tanórák maximális számának meghatározása, valamint, hogy az érettségi, szakmai és felvételi vizsgákon kizárólag a kötelező tanórákon oktatott tananyag lehet számon kérhető.

[17] A kérelmező megjegyezte továbbá, hogy csak a részletszabályok megalkotását lehetséges és indokolt a végrehajtó hatalomra bízni. A népszavazási kérdésben a csökkentés, illetve a módosítás nem tartalmában, hanem mértékben, célra orientáltan került meghatározásra, amely elvárásnak a törvényhozó eleget tud tenni. Hangsúlyozta, hogy minden törvénymódosítás magával hozza a részletszabályok módosítását is, ezért a kérdés hitelesítését nem lehet megtagadni azon az alapon, hogy a kérdés által igényelt törvénymódosítások következményeként a részletszabályok megalkotását, módosítását a végrehajtó hatalom hatáskörébe indokolt telepíteni.

[18] A kérelmező szerint a kérdésre egyértelmű választ lehet adni, a kérdés összetettebb megfogalmazása elsősorban azt célozza, hogy ne lehessen megkerülni a javasolt módosításokat, illetve ne keletkezzen a módosításoknak nem kívánt hatása.

[19] A kérelmező álláspontja szerint a kérdés országos jelentőségű ügy.

A Kúria döntése és jogi indokai

[20] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.

[21] A Kúria rögzíti, hogy a felülvizsgálati kérelem azon része, amely a kérdés népszavazásra bocsátásának társadalmi és egyéb oktatáspolitikai indokait taglalja a felülvizsgálat szempontjából irreleváns. A Kúria eljárásának tárgya a hitelesíteni kért kérdés alkotmányosságának és törvényességének vizsgálata. Nem tartozik a Kúria hatáskörébe a kérdés célszerűségi, avagy okszerűségi minősítése. Mindezekre tekintettel a Kúria a felülvizsgálati kérelemnek a kérdés indokoltságára, időszerűségére és szükségességére vonatkozó érvelését nem ismerteti és arra érdemben nem is reagál.

[22] A népszavazáshoz való jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy a választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Ezért a népszavazáshoz való jog garanciája a felteendő kérdés egyértelműsége. Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választói egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).

[23] A Kúria korábbi gyakorlata (Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3.) szerint a népszavazási kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni.

[24] A Kúria megállapítja, hogy az NVB a kérdés egyértelműségének követelményével kapcsolatban összességében helytálló következtetésekre jutott. A népszavazásra szánt kérdés több, önállóan megválaszolható és nem szükségszerűen összefüggő tagmondatból áll, ezért,  valamint a „vagy” kötőszó használata miatt nem lehetséges a pontos és egyértelmű választópolgári akarat kifejeződése.

[25] A Kúria álláspontja szerint a kérdés olyan oktatási szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó oktatási szemléletre, tudásra lenne szükségük. A kérdés alapján ugyanis nemcsak arról kellene dönteni, hogy legyen-e maximalizálva a heti tanórák száma évfolyamonként, hanem arról, hogy évfolyamonként lebontva pontosan milyen mértékben. Megfelelő szakismeret hiányában azonban a választópolgárok nem képesek átlátni döntésük következményeit. Az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejette, hogy az egyértelműség részének tekintendő az is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen következményeiben kiszámíthatatlan.

[26] A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3.) is rámutatott arra, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.

[27] Mindezek alapján a Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazásra szánt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt kérdés egyértelműségi követelménynek.

[28] A Kúria az NVB döntésében is hivatkozott Knk.37.807/2012/2. számú döntésében kifejtettek szerint hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezésekor a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. Ahogy azt döntésében az NVB részletesen kifejette, a népszavazásra szánt kérdés egyes részeiben ugyan törvényhozási tárgykört érint, azonban különösen az érettségi, szakmai és felvételi vizsgákkal kapcsolatos követelmények rendeleti szinten kerültek szabályozásra. Így a kérdés – összetett jellegéből adódóan – az nem kizárólag az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

[29] A Kúria – az NVB döntésével ellentétben – ugyanakkor elfogadja a kérelmező azon állítását, hogy a népszavazási kérdés – tárgyát tekintve – országos jelentőségű ügyet érint.

[30] A Kúria Elnökéhez intézett kérelmek elbírálása nem tartoznak jelen eljárás keretei közé.

[31] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

[32] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[33] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[34] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2018. július 10. napján

Dr. Tóth Kincső s.k. tanácselnök,
Dr. Rothermel Erika s.k. előadó bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró