36/2015. számú közigazgatási elvi döntés

Nyomtatóbarát változat

A veszélyes hulladékkezelési tevékenységgel kapcsolatos hatósági ügyek nem tekinthetők egyszerű megítélésű ügyeknek, ezért az eljáró közigazgatási szervek a bizonyítás lefolytatásától és a tényállás teljes körű feltárásától nem tekinthetnek el  [2004. évi CXL. tv. 29. §, 50. §, 1. §, 4. §, 5. §; 98/2001. (VI. 15.) Korm.r. 23. §].

[1] A H. I. Zrt. felperes veszélyes hulladék kezelési tevékenységet folytatott Sz. község területén. A 2010. december hó 30. napján jogerőre emelkedett – veszélyes hulladékok begyűjtésére vonatkozó – hulladékkezelési engedélye alapján  a hulladékjegyzékben EWC 170507* kódszámon megjelölt vasúti pálya kavicságy hulladékának begyűjtésére volt jogosult.

[2] Felperes a V. T. Sz. Kft.-nek 2011. november 3. és 2011. november 19. napja közötti időszakban összesen 73 alkalommal átadott 1.714.540 kg mennyiségű vasúti kavicságy hulladékot további kezelés céljából. 

[3] Az Észak-magyarországi Környezetvédelmi és Természetvédelmi Felügyelőség a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Rendőr-főkapitányság által 2013. június 27. napján rendelkezésére bocsátott dokumentumok és a V. T. Sz. Kft. „Sz” kísérőjegyeinek áttekintése után megállapította, hogy a V. T. Sz. Kft. veszélyes hulladékok begyűjtésére vonatkozó engedélye 2011. november 21. napján vált jogerőssé, ebből kifolyólag 2011. november 3. és 2011. november 19. napja közötti időszakban engedéllyel még nem rendelkezett a tevékenység végzésére.

[4] A Felügyelőség, mint elsőfokú hatóság határozatával, ezért visszavonta a felperes veszélyes hulladékok begyűjtésére vonatkozó hulladékkezelési engedélyét.

[5] Határozatának indokolásában a veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 98/2001. (VI.15.) Korm. rendelet 27.§ (1) bekezdés g) pontjával és a hulladékgazdálkodási tevékenységek nyilvántartásba vételéről, valamint hatósági engedélyezéséről szóló 439/2012 (XII.29.) Korm. rendelet 15. § (1) bekezdés c) pontjával összefüggésben a 18039-7/2010. számú engedély rendelkező részének III. pontjára hivatkozott, amely előírja, hogy a hulladékoknak a telephelyről további kezelés helyszínére történő kiszállítását csak érvényes engedéllyel rendelkező szervezet végezheti. A veszélyes hulladékok kezelésre való átadásakor meg kell győződni az átvevő kezelésre vonatkozó átvételi jogosultságáról. A IV. 3. pont pedig kimondja, hogy amennyiben az engedélyes a tevékenységet az engedélyben foglaltaktól eltérő módon gyakorolja, úgy a hulladékkezelési engedély visszavonásra kerül. A Felügyelőség álláspontja szerint felperes az 1.714.540 kg mennyiségű vasúti kavicságy hulladék átadásakor nem győződött meg arról, hogy a V. T. Sz. Kft. rendelkezik-e engedéllyel annak átvételére. A Kft. jogerős engedéllyel nem rendelkezett, így felperes az engedély előírásait megszegte, ezzel okot adva az engedély visszavonására. Az eljárás megindításáról a felperes értesítését a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban Ket.) 29. § (4) bekezdés b) pontja alapján mellőzte.

[6] Fenti határozat ellen a felperes fellebbezést terjesztetett elő, melyben a határozat jogszabálysértő voltára hivatkozott.

[7] Nyilatkozata szerint a Felügyelőség az ügy elintézéséből ki volt zárva, valamint elmulasztotta feltárni a bizonyítékokat és ezáltal tisztázni a tényállást. Továbbá nem tette lehetővé a felperes eljárásban való részvételét azzal, hogy nem értesítette az eljárás megindításáról és 8 napon belül lefolytatta az eljárást, annak ellenére, hogy véleménye szerint a Felügyelőség már 2013. január 22. napján megkezdte vizsgálni a felperes tevékenységét. Álláspontja szerint az átadó kötelezettsége csupán az átvevő engedélye meglétének ellenőrzése, nem pedig annak vizsgálata, hogy az jogerős-e. A legsúlyosabb szankció alkalmazása - azaz az engedély visszavonása - miatt a mérlegelési kötelezettség megsértésére is hivatkozott felperes.

[8] Az alperes határozatával az elsőfokú hatóság határozatát helybenhagyta.

[9] Határozatának indokolásában fenntartotta az elsőfokú hatóság által megállapított tényállást és a felhívott jogszabályi rendelkezéseket. Rögzítette, hogy a Felügyelőséggel szembeni kizárási ok 2013. június 27. napja óta már nem áll fenn, mert annak alapjául szolgáló ok megszűnt, ezt a jogerős végzés igazolja. Kifejtette, hogy a Ket. 29.§ (4) bekezdésének b) pontjának alkalmazása - azaz felperes értesítésének elmaradása az eljárás megindításáról - jogszerűen történt, ugyanis az előzetes vizsgálatok ellenére az eljárás csupán 2013. október 11. napján indult, a döntést pedig 8 napon belül, 2013. október 14. napján meghozta a Felügyelőség. A V. T. Sz. Kft. engedélyének átadáskori ellenőrzése vonatkozásában rögzítette, hogy felperesnek a sok éves tapasztalat birtokában tisztában kellett volna lennie azzal, hogy ilyen tevékenység végzését csak jogerős engedély birtokában lehet végezni, melynek ellenőrzése az átadó kötelezettsége.

[10] A fenti határozat ellen a felperes - jogi képviselője útján - a törvényes határidőn belül keresetet terjesztett elő, kérve annak felülvizsgálatát, eredményeként az elsőfokú határozatra kiterjedő hatályon kívül helyezését. Kérte továbbá az alperes perköltségben való marasztalását.

[11] A felperes keresetében előadta, hogy a másodfokú határozat anyagi és eljárásjogi okokból is jogszabálysértő. Korábbi fellebbezésével egyezően előadta, hogy a V. T. Sz. Kft. engedélyének ellenőrzése során részéről nem történt jogsértés, mert az adott helyzetben lehetséges módon meggyőződött az engedély meglétéről. Álláspontja szerint annak vizsgálatára, hogy az adott engedély jogerős-e, avagy esetlegesen visszavonásra, korlátozásra, felfüggesztésre került-e, nincsen lehetősége és a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Htv.) 31. § (5) bekezdése sem ír elő ilyen kötelezettséget az átadóra vonatkozóan.

[12] Eljárási jogszabálysértésként hivatkozott a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban Pp.) 339/B. §-ában foglalt mérlegelési kötelezettség elmulasztására. Előadta, hogy a vélelmezett szabálytalanság nem áll arányban a választott legsúlyosabb szankció alkalmazásával, hiszen azt csak súlyos kötelezettségszegés alapozhatná meg.

[13] Sérelmezte továbbá, hogy alperes az eljárás megindításáról nem értesítette és nem adott lehetőséget nyilatkozattételre, bizonyítási indítvány előterjesztésére. A Ket. 29.§ (4) bekezdésének b) pontjának alkalmazása véleménye szerint jogszabálysértő volt, mert az eljárásra okot adó körülmények és a határozathozatal között több hónap eltelt, a Ket. 70.§-a alapján pedig az eljárás megindítását követően 8 napon belül értesíteni kellett volna az ügyfelet.

[14] A felperes kereseti kérelme az alábbiak szerint alapos.

[15] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban Ket.) 29. § (1) bekezdése alapján a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg.

[16] Ugyanezen jogszabályhely (2) bekezdése szerint a hatóság köteles a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén hivatalból megindítani az eljárást, ha

a) ezt jogszabály előírja,

b) erre felügyeleti szerve utasította, a bíróság kötelezte,

c) életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzetről szerez tudomást.

[17] Ugyanezen jogszabályhely (3) bekezdése előírja, hogy ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az eljárás megindításáról a hivatalból indult eljárásban az ismert ügyfelet az első eljárási cselekmény elvégzésétől számított nyolc napon belül értesíteni kell.

[18] Ugyanezen jogszabályhely (4) bekezdése értelmében az értesítés csak akkor mellőzhető,

a) az veszélyeztetné az eljárás eredményességét,

b) az eljárás megindítása után a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt, vagy a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, vagy az eljárást megszünteti,

d) azt honvédelmi, nemzetbiztonsági, közbiztonsági okból jogszabály kizárja.

[19] Ugyanezen jogszabály 50.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, bizonyítási eljárást folytat le.

[20] A veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 98/2001. (VI.15.) Korm. rendelet 23. § (3) bekezdése alapján a környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőség - a veszélyhelyzet jellegétől függően az érintett hatóságok bevonásával - haladéktalanul megvizsgálja a veszélyhelyzet bekövetkezésének okait, körülményeit, a megtett intézkedések eredményességét, és szükség esetén további kötelezettségeket ír elő a környezet szennyeződésének, illetve károsodásának elhárítása érdekében.

[21] Ugyanezen jogszabályhely (4) bekezdése értelmében amennyiben valamely veszélyeshulladék-kezelési tevékenység végzése során üzemzavar vagy más rendkívüli esemény a környezetre és az emberi egészségre veszélyt jelent, akkor a környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőség elrendeli a veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenység, valamint azon létesítmények üzemeltetésének korlátozását vagy felfüggesztését, amelyek tevékenysége következtében a veszélyhelyzet kialakult.

[22] Jelen eljárás hivatalból indult és az elsőfokú hatóság a Ket. 29.§ (4) bekezdés b) pontjára hivatkozva mellőzte a felperes értesítését az eljárás megindulásáról. Az elsőfokú határozat indokolásában szerepel a 2013. június 27. napi dátum, amikor a Felügyelőség átvette az "Sz" jegyeket a B-A-Z Megyei Rendőr-főkapitányságtól, tehát tudomására jutott a jogsértés. A fent idézett 98/2001. (VI.15.) Korm. rendelet akként rendelkezik, hogy veszélyhelyzet esetén a hatóságnak haladéktalanul intézkednie kell, meg kell tennie a szükséges lépéseket, azaz eljárási kötelezettsége van. A Ket. 29.§ (2) bekezdés c) pontja súlyos kárral fenyegető helyzet esetére ugyancsak kötelezővé teszi az eljárás megindítását hivatalból. Ennek ellenére a hatósági eljárás kezdő időpontjaként 2013. október 11. napját jelölte meg az alperes, az elsőfokú döntés pedig 2013. október 14. napján kelt. Ezen dátumokból megállapítható, hogy az első fokú hatóság három hónapig nem indította meg az eljárást, pedig az iratok rendelkezésére álltak, majd pedig négy nap alatt lefolytatta az eljárást és okirati bizonyítékok alapján döntést hozott egy veszélyes hulladék kezelésével kapcsolatos ügyben.

[23] Ha azt a kérdést vizsgáljuk, hogy a bírói gyakorlat szerint mely ügyek tekinthetők egyszerű megítélésűeknek, azaz olyanoknak, amelyekre azt mondhatjuk, hogy bizonyítási eljárás lefolytatását, a tényállás „előzetes” tisztázását nem igényli, akkor válaszként az adható, hogy a Ket. 70.§-ára történő hivatkozás a bírói gyakorlatban legtöbbször a közlekedési szabályszegések kapcsán kiszabott közigazgatási bírságolási ügyekben merült fel.

[24] A bírói gyakorlat alapján az ügyfél értesítésének mellőzése akkor lehet indokolt, ha a tényállás teljes mértékben egyértelmű  és nincs szükség bizonyításra. A bíróság álláspontja szerint a veszélyes hulladékkezelési tevékenységgel kapcsolatos ügyek nem abba az ügykörbe tartoznak, amelyek egyszerű megítélésűek és amelyekben mellőzhető lenne a bizonyítás lefolytatása és a tényállás alapos feltárása. Az elsőfokú hatóság egyszerű megítélésűnek tekintette jelen ügyet, felperest az eljárásról nem értesítette és a tényállás tisztázását elmulasztotta, bizonyítási eljárást nem folytatott le, ezáltal nem tette lehetővé felperes számára a nyilatkozattételt, bizonyítási indítvány előterjesztését, így sérült a tisztességes eljáráshoz való joga.

[25] A veszélyes hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 98/2001. (VI.15.) Korm. rendelet 23. § (6) bekezdése akként rendelkezik, hogy a környezetvédelmi és természetvédelmi felügyelőség az engedélyben vagy az e rendeletben, illetve más, a veszélyes hulladékok kezelésére vonatkozó jogszabályokban foglaltaktól való - a környezet veszélyeztetésével járó - eltérés esetén a veszélyeztető tevékenység további folytatását feltételekhez köti, vagy a veszélyhelyzet megszüntetéséig azt felfüggeszti, illetve szükség esetében az engedélyt visszavonja.

[26] A hulladékgazdálkodási tevékenységek nyilvántartásba vételéről, valamint hatósági engedélyezéséről szóló 439/2012 (XII. 29.) Korm. rendelet 15. § (1) bekezdés c) pontja értelmében a környezetvédelmi hatóság az engedélyt hivatalból visszavonhatja, ha az engedély jogosultja a tevékenységét az engedélyben foglaltaktól eltérő módon gyakorolja.

[27] A Htv. 79.§ (4) bekezdése szerint a környezetvédelmi hatóság a hulladékgazdálkodási engedélyt, a hulladékgazdálkodási közszolgáltatási engedélyt, valamint a nyilvántartásba vett adatokat módosíthatja, vagy visszavonhatja.

[28] A Ket. 72.§ (1) bekezdésének ea), eb), és ec) pontja alapján a határozatnak - ha jogszabály további követelményt nem állapít meg - tartalmaznia kell az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait, a mérlegelési, méltányossági jogkörben hozott határozat esetén a mérlegelésben, a méltányossági jogkör gyakorlásában szerepet játszó szempontokat és tényeket.

[29] A Pp. 339/B. § alapján mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat akkor tekintendő jogszerűnek, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik.

[30] A bíróság osztja az alperes álláspontját a tekintetben, hogy a felügyelőségnek joga van szabálytalanság esetén visszavonni a hulladékkezelésre vonatkozó engedélyt, azonban rámutat arra, hogy a jogszabályban megjelölt szankciók közül az engedély visszavonása a legsúlyosabb szankció, amit csak kivételesen súlyos esetekben lehet alkalmazni. Enyhébb szankcióként elrendelhető a tevékenység korlátozása, felfüggesztése, megtiltása, bírság kiszabása, figyelmeztetés alkalmazása, vagy az engedély módosítása. Mérlegeléssel kellett  eldöntenie a Felügyelőségnek, hogy melyik szankció áll arányban az elkövetett jogsértés súlyával. Jelen ügyben az elsőfokú hatóság a legsúlyosabb szankciót szabta ki négy nap alatt, azaz visszavonta felperes engedélyét. A bíróság álláspontja szerint azonban mind az elsőfokú, mind a másodfokú határozatból hiányzik annak alapos indokolása, hogy miért ezt a szankciót alkalmazta a hatóság. Az engedély visszavonása a hivatkozott jogszabályok alapján csak egy lehetőség, nem kötelezettség. Az elkövetett jogsértés összes körülményének megvizsgálása után dönthet a hatóság arról, hogy melyik szankciót alkalmazza és a határozatában döntését meg kell indokolnia, továbbá a döntés alapjául szolgáló szempontoknak megállapíthatóknak kell lenni.

[31] A bíróság hangsúlyozza, hogy az elsőfokú határozat indokolása nem tartalmazta a mérlegelési szempontokat és tényeket, így az nem felel meg sem a Ket., sem a Pp. rendelkezéseinek.

[32] A Ket. 1.§ (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.

[33] Ugyanezen jogszabály 4.§ (1) bekezdésének első fordulata szerint az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez való jog.

[34] Ugyanezen jogszabály 5.§ (1) bekezdése alapján a közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője számára biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását.

[35] A törvény fenti fontos alapelvei sérültek azáltal, hogy az elsőfokú hatóság nem értesítette felperest az eljárás megindításáról, ezáltal nem biztosított számára nyilatkozattételi, iratbetekintési, valamint bizonyítási lehetőséget az eljárás során. Ezen túlmenően a tényállás felderítése, mérlegelés és alapos indokolás nélkül, négy napos közigazgatási eljárást követően a legszigorúbb szankciót alkalmazta vele szemben.

[36] Fentiekre figyelemmel a bíróság arra a megállapításra jutott, hogy alperes határozata az eljárási szabályok súlyos megsértése miatt jogszabálysértő, az eljárási jogszabálysértés az ügy érdemére is kihatott, ezért a másodfokú határozatnak az elsőfokú határozatra is kiterjedő hatályon kívül helyezéséről rendelkezett a Pp. 339.§ (1) bekezdése alapján.

[37] Alperes az új eljárás lefolytatása során köteles feltárni a tényeket, amelyek ismeretében mérlegeléssel és részletes indokolással ellátott, a Pp. 339/B.§-ában foglaltaknak megfelelő határozat meghozatalára kell, hogy sor kerüljön.

(Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 12.K.27.204/2014.)