A Kúria
v é g z é s e
Az ügy száma: Knk.IV.37.567/2018/2. szám
A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt a tanács elnöke, Dr. Horváth Tamás előadó bíró,
Dr. Dobó Viola bíró
A kérelmező: Dr. Sz. I. L.
A kérelmező képviselője: Dr. Kiss. Szabolcs (Dr. Kiss Szabolcs Ügyvédi Iroda)
A kérelmezett: Nemzeti Választási Bizottság
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: a kérelmező
Az ügy tárgya: népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria
– a Nemzeti Választási Bizottság 826/2018. számú határozatát helybenhagyja;
– kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000.- ( tízezer) forint eljárási illetéket.
A végzés ellen további felülvizsgálatnak nincs helye.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 826/2018. számú határozatával a kérelmező által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában döntött. Az NVB az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország Miniszterelnöki tisztségére megválasztott személy, csak egyszer választható újra, és csak az Őt megválasztó Országgyűlés megbízásának lejárta utáni maximum négy éves Országgyűlési időszakra lehet még egyszer Miniszterelnök?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadta.
[2] Az NVB szerint a kérdésben az Alaptörvény szerint nem lehet népszavazást tartani, mert meg nem engedett (tiltott) tárgykörre vonatkozik. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[3] Az NVB rögzítette, hogy a Kúria – a Nemzeti Választási Bizottság 50/2017. és az 51/2017. számú határozatainak felülvizsgálata során, hasonló tényállás alapján hozott – Knk.IV.37.393/2017/3. valamint Knk.IV.37.394/2017/3. számú végzéseiben (a továbbiakban: Végzések), a Kúria korábbi, Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében kimunkált jogi álláspontot a miniszterelnök újraválasztásának korlátozása kapcsán irányadónak tekintette.
[4] A végzésekben megállapításra került, hogy a miniszterelnök az újraválaszthatóság szempontjából nincs összehasonlítható viszonyban a legtöbb közjogi méltósággal, közjogi tisztségviselővel. A miniszterelnök újraválaszthatósága szoros kapcsolatban áll a kormányforma jellegével, ezért összehasonlítható helyzetben egyedül a köztársasági elnök van. A köztársasági elnök (államfő) és a miniszterelnök (kormányfő) közötti viszony – s egyben a ciklusonkénti újraválaszthatóság, vagy annak korlátozása – alapjaiban határozza meg a kormányforma jellegét. Egy ilyen típusú esetleges korlátozásnak, mivel a kormányforma működését érinti, az alkotmányos szabályok között, az Alaptörvényben van a helye.
[5] Az egyértelműség vizsgálata körében az NVB rögzítette, hogy a kérdés két tagmondatból áll, e két tagmondat egymástól eltérő jelentéstartalommal bír, tekintettel arra, hogy két eltérő jellegű korlátozást kíván egyszerre, konjunktív feltételként szabályozva bevezetni a miniszterelnöki pozíció betöltésével kapcsolatban. Az első tagmondat értelmében egy szám szerinti korlátozás megalkotására kerülne sor. Ezen túlmenően egy ciklusonkénti újraválaszthatósági korlátot is be kíván vezetni, amely egyfajta konjunktív feltétele lenne annak, hogy egy már korábban megválasztott miniszterelnök másodszor is hivatalba léphessen. A ciklusok azonban lezárulhatnak feloszlás vagy a feloszlatás esetén is. A konjunktív feltételek révén egyes volt miniszterelnökök el lennének zárva a második ciklusbeli kormányfői hivatalviseléstől, míg másoknak a két (egymás utáni) ciklus kitöltése megengedett volna.
[6] A fentiekre tekintettel az NVB megállapította, hogy a szóban forgó kérdés a választópolgárok számára megtévesztő. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat).
[7] Mindezekre tekintettel az NVB megállapította, hogy az országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alaptörvény a 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
A felülvizsgálati kérelem
[8] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte úgy, hogy a népszavazási kérdés hitelesítésre kerüljön. A kérelmező szerint az NVB érdemben nem foglalkozott a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítésével, a testületet elfogultnak tartja.
[9] A kérelmező szerint a hitelesíteni kívánt kérdés nem esik a tiltott tárgykörökbe. Nincs annak akadálya, hogy az Alaptörvényben nem szereplő feltételt írjon elő törvény a miniszterelnökké választhatóság érdekében. A kérelmező szerint az Alaptörvényben rendezett viszonyt az államhatalmi ágak között félrevezető e kérdés kapcsán felemlíteni. A hatalmi ágak egyensúlya ugyanis ciklusonként változhat. A választások kimenetelétől függően változhat a törvényhozás és a kormány egyensúlyi viszonya. A parlamentáris rendszerekben alapvető a személyi hatalom tényleges birtokosa újraválasztásának korlátozása. A kérelmező példaként az USA és Franciaország példáját idézte. Az Alaptörvény nem foglalkozik a miniszterelnök újraválaszthatóságával. Mivel tehát szabály erre a kérdésre nem létezik, ezért ez a téma nem érintheti az Alaptörvényt és így nem is ütközhet a tiltott tárgykörökbe.
[10] Az egyértelműséggel kapcsolatban a kérelmező kijelenti, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelmű. A miniszterelnöki tisztséget betöltő személy esetében a kérdés arra irányul, hogy csak még egy lehetőség legyen, és az is csak a következő Országgyűlési időszakra. Normális esetben ez kétszer 4 év, de lehet, hogy csak egyszer 4 év, illetve ezek töredékei. Mindezek alapján tehát a népszavazásra javasolt kérdés egyértelmű és az egyértelműség hiánya miatt a kérdés hitelesítése nem tagadható meg.
A Kúria döntése és jogi indokai
[11] A Kúria szerint a felülvizsgálati kérelem megalapozatlan.
[12] Az Nsztv. 11. §-a szerint a kérdés akkor hitelesíthető, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet tartalma szerint bírálta el, megállapítva, hogy az az Nsztv. 11. § (1) bekezdésének megsértését hívja fel, miszerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés megfelel a törvényben támasztott követelményeknek, és ennek ellenére tagadták meg a hitelesítését.
[13] A kérelmező szerint az NVB érdemben nem foglalkozott az általa benyújtott dokumentumokkal. Az NVB 2018. április 8-án kelt jegyzőkönyve alapján a Kúria ezzel szemben megállapítja, hogy az NVB érdemben tárgyalta a népszavazási kezdeményezést, az ülésen a jelenlévő kérelmezőt is meghallgatták. Az NVB kérelmező által vélt elfogultsága csupán azon a hivatkozási alapon, hogy véleménye eltér a kérelmezőétől, nem állapítható meg.
[14] A kérdés hitelesíthetősége elbírálását illetően az NVB először is a tiltott tárgykörök közé tartozást állapította meg.
[15] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést hatáskörébe tartozó kérdésben meghatározott döntésre késztesse. Ennek korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik. A kizárt tárgykörök egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[16] Az NVB e korlát értelmezése kapcsán hivatkozta a Kúria hasonló tényállások alapján hozott határozatait. A Knk.IV.37.790/2013/2. számú végzésében a Kúria helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság kérdés hitelesítését megtagadó döntését a következő kérdést illetően: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország miniszterelnöki tisztségét egy személy csak maximum kétszer négy évre, azaz két választási ciklus időszakára tölthesse be?” A Knk.IV.37.394/2017/3. számú végzés tárgyát képező kérdés szerint: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény úgy módosuljon, hogy ne lehessen miniszterelnöknek javasolható és megválasztható az a személy, akit korábban az Országgyűlés legalább két alkalommal miniszterelnöknek megválasztott?” Jelen ügyben a kérdés: „Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország Miniszterelnöki tisztségére megválasztott személy, csak egyszer választható újra, és csak az Őt megválasztó Országgyűlés megbízásának lejárta utáni maximum négy éves Országgyűlési időszakra lehet még egyszer Miniszterelnök?”
[17] A kérelmező kifogásolja, hogy ezek csak hasonló, de nem ugyanazon kérdések, ezért az érdemi vizsgálat rájuk hivatkozással nem mellőzhető. A Kúria leszögezi, hogy a hasonló esetekre való hivatkozásnak a jelentősége az, hogy a jogalanyok számíthassanak rá, amennyiben a jogkérdés azonossága is megállapítást nyer, a döntést is azonos módon fogják meghozni az ügyükben. E joggyakorlatnak nem az a célja, hogy leegyszerűsítse a döntést, hanem éppen a jogkeresők számára hivatott a tisztességes (azaz nem önkényes) eljáráshoz való jogot biztosítani, amit az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése tartalmaz.
[18] Az NVB tehát helyesen hivatkozott a Kúria gyakorlatára. A Kúria jelen álláspontja is az, hogy a fölhozott hasonló kezdeményezések kapcsán a jogkérdés azonos.
[19] Ennek lényege Knk.IV.37.394/2017/3. végzés szerint az, hogy a miniszterelnök újraválaszthatósága szoros kapcsolatban áll a kormányforma jellegével. A köztársasági elnök (államfő) és a miniszterelnök (kormányfő) közötti viszony, ennek részeként a ciklusonkénti újraválaszthatóság vagy annak korlátozása, alapjaiban határozza meg a kormányforma jellegét. A szóban forgó népszavazásra vonatkozó kérdések e viszonyba avatkoznak be. [21]–[22]
[20] Ebben a viszonyban közömbös más közjogi szereplők, mint a legfőbb ügyész, az alkotmánybírák, vagy épp a Számvevőszék elnökének újraválaszthatósága vagy annak tilalma, mert az ő státuszuknak a kormányforma szempontjából nincs kiemelt szerepe. Nincs jelentősége a kérdés Alaptörvény-módosítást eredményező jellegének megítélése szempontjából annak sem, hogy a miniszterelnök jogállásával kapcsolatos további szabályok más törvényben vannak-e meghatározva, mert a kormányfőnek nem minden státuszkérdése bír az említettek szerinti kiemelt fontossággal.
[21] A Kúria Knk.IV.37.394/2017/3. végzése [24] szerint egy ilyen korlátozás átalakítaná a végrehajtó hatalom gyakorolhatóságát, átrendezné a törvényhozás, az államfő és a Kormány viszonyát, azaz a parlamentáris kormányforma jellemző működési elvét, amelynek lényegi eleme a Kormány parlament előtti bizalma és felelőssége. Ezen elv következménye, hogy miniszterelnök mandátuma főszabályként az Országgyűlés mandátumához igazodik és ennek garanciáját jelentik az NVB határozat [8] és [13] pontjaiban, illetve a Knk.IV.37.394/2017/3. végzés 3.1 pontjában idézett alaptörvényi rendelkezések is (a miniszterelnök és a Kormány megbízatására, illetve annak megszűnésére vonatkozóan). A jelenlegi alaptörvényi szabályozás (10. cikk) az államfőre vonatkozóan állít fel olyan korlátot, hogy a köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. Az államfő megbízatása viszont – szemben a miniszterelnökével – nem az országgyűlési képviselőválasztás ciklusaihoz kötődik.
[22] Az érvényes és eredményes népszavazás tehát a kormányforma konstrukcióját, annak egyensúlyi helyzetét érintené, az előbbiek szerint különösen a köztársasági elnök és a miniszterelnök jogállásának egymáshoz való viszonyát. A népszavazási kérdés szerinti korlátozás a kormányalakítás parlamenti felelősségtől független újabb korlátját iktatná be és végső soron az Országgyűlés – miniszterelnök megválasztására vonatkozó – döntési szuverenitásának korlátozását jelentené (Knk.IV.37.790/2013/2.). Mindez pedig elképzelhetetlen az Alaptörvény jelenlegi szabályainak módosítása nélkül.
[23] A jelenlegi szabályozási struktúrában tehát ez a kérdés alaptörvényi tárgy lehet csak, és ez mindaddig következik a szabályozásból, ameddig a jogalkotó másképpen nem dönt. A hatályos keretek között az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint az Alaptörvény módosítását ezért meghatározott összefüggésben olyan kérdés is kiválthatja, amiről az Alaptörvény hallgat. A kormányforma lényeges elemeit illetően ez a körülmény ugyanis tudatosságra utal, aminek tartalmi indoka a fentiek szerint alapos. A Kúria által alkalmazott rendszertani értelmezés alapján okkal nem kerültek megállapításra a miniszterelnök újraválasztását illető korlátozások, vagyis azok hiánya a jelenlegi alaptörvényi szabályozási környezetben csakis tudatos döntésként tételezhető.
[24] A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 20–25. §-a rendelkezik ugyan a miniszterelnök megbízatása keletkezéséről és megszűnéséről, azonban ezeknek a státuszkérdéseknek a súlya nem azonos a kormányforma lényegét érintő jogállási elemekkel, amelyek közé a fentiek és a Kúria hivatkozott végzéseiben részletesen kifejtettek szerint az újraválaszthatóság korlátozása tartozna.
[25] A Ksztv. ugyan az Alaptörvény 18. cikk (1) bekezdése felhatalmazásán alapul, de az a Kúria értelmezése szerint (Knk.IV.37.394/2017/3. [31]) nem adott felhatalmazást e kérdés törvényi szabályozására.
[26] A Knk.IV.37.394/2017/3. szerint tehát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről. A miniszterelnökként jelölt személlyel összefüggésben – az Országgyűlés döntését korlátozó – a miniszterelnöki mandátumok számához kapcsolódó kritérium megállapítása a hatályos alkotmányos berendezkedés rendszeréből következően, a hatalmi ágak közötti viszonyt érintő, megállapíthatóan mértékadó jelentőségénél fogva – Alaptörvény-módosítást igényel. A kérdés országos népszavazás útján való eldöntésének ezért az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja akadályát képezi. [28]
[27] Mivel a Kúria megállapította, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján a vizsgált kérdésben országos népszavazás nem tartható, ezért – állandó gyakorlatának megfelelően – már nem foglalkozott érdemben a kérdés Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti egyértelműségének értékelésével, megtévesztő jellegének vizsgálatával (…). Ha ugyanis a miniszterelnök személye újraválaszthatósága nem tehető népszavazás útján kérdésessé vagy korlátozottá, akkor nincs jelentősége az erre irányuló igény esetlegesen pontatlan, a választópolgár számára egyéb módon sem egyértelmű megfogalmazásának.
[28] A Kúria a kifejtettek szerint összefoglalóan megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt. Ezért a Kúria az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett a Nemzeti Választási Bizottság 826/2018. számú határozatának helybenhagyásáról.
Záró rész
[29] A Kúria az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése alapján rendelkezett az eljárási illeték viseléséről.
[30] A Kúria a végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.
[31] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2018. július 10.
Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke,
Dr. Horváth Tamás s. k. előadó bíró,
Dr. Dobó Viola s. k. bíró