Knk.VII.37.868/2018/2. számú határozat

A Kúria
végzése

Az ügy száma:    Knk.VII.37.868/2018/2.

A tanács tagjai:    Dr. Tóth Kincső tanácselnök
                            Dr. Mudráné Dr. Láng Erzsébet előadó bíró
                            Dr. Rothermel Erika bíró

A kérelmező:    (név)
                        (cím)

A kérelmező képviselője:    Dr. Madari Tibor ügyvéd
                                            (cím)

Az ügy tárgya:     népszavazási ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél:    kérelmező

A felülvizsgálni kért jogerős határozat:    Nemzeti Választási Bizottság
                                                                  997/2018. számú határozata

Rendelkező rész

A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 997/2018. számú határozatát helybenhagyja.

Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10.000 (tízezer) forint eljárási illetéket

E végzés ellen további jogorvoslatnak nincs helye.

 

Indokolás

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) (név) (a továbbiakban: kérelmező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés ügyében 997/2018. számú határozatával döntött. Az NVB az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselők minősített többségének, kétharmadának egyetértésével megalkotható, illetve módosítható törvények vonatkozásában, kizárólag azok az országgyűlés által elfogadott törvények válhassanak hatályossá – amelyeket az Alaptörvény 8. cikkely (1) bekezdése alapján elrendelt érvényes országos népszavazáson, a választópolgárok többsége megerősített?” kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív hitelesítését jelzett számú határozatával megtagadta.

[2] Az NVB megállapította, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti, az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésnek minősül, azaz kizárt tárgykörbe ütközik, ezért az népszavazás tárgya nem lehet.

[3] Az NVB indokolásában kifejtette, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: régi Alkotmány) 26. cikk (6) bekezdése rendelkezett a törvényt megerősítő népszavazás intézményéről, azonban az Alaptörvény a megerősítő népszavazást nem teszi lehetővé. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy az Országgyűlés mely esetekben köteles országos népszavazást elrendelni, valamint azokat az eseteket szabályozza, amelyekben az Országgyűlésnek a népszavazás elrendelésének kérdésében mérlegelési joga van.

[4] Az NVB álláspontja szerint a népszavazásra szánt kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás következtében az Alaptörvényt úgy kellene módosítani, hogy minden minősített többséget igénylő törvény elfogadása, illetve módosítása esetén az Országgyűlésnek kötelező jelleggel – külön erre vonatkozó kezdeményezés nélkül – országos népszavazást kellene elrendelnie. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint azonban a népszavazási kérdés nem irányulhat az Alaptörvény módosítására.

[5] Az NVB utalt továbbá arra is, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében a népszavazásból kizárt tárgykörök közt több olyan törvény is nevesítésre került, amelyek megalkotásához, vagy módosításához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának egyetértése szükséges. Ebből adódóan az esetleges érvényes és eredményes népszavazás esetén e törvényeket ki kellene venni a kizárt népszavazási tárgykörök sorából, amely szintén az Alaptörvény módosítását vonná maga után, vagyis a kérdés burkoltan ugyan, de e vonatkozásban is az Alaptörvény módosítására irányul.

[6] Az NVB ezt követően vizsgálta a népszavazási kezdeményezésről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdésében foglalt kérdés egyértelműségi követelmény teljesülését.

[7] Az NVB megállapította, hogy a kérdésből olyan értelmezés vezethető le, amely az érintett törvények tekintetében minden esetben az országos népszavazás ex lege elrendelését feltételezi, ugyanakkor a kérdésben a kezdeményezéshez kötött országos népszavazást definiáló Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése került említésre. Az NVB mindebből arra a következtetésre jutott, hogy a kérdés sem a választópolgári, sem pedig a jogalkotói egyértelműségnek nem felel meg.

[8] Az NVB a sarkalatos törvények és a sarkalatos törvényi rendelkezések számossága okán továbbá arra a következtetésre jutott, hogy a választópolgárok e népszavazási kérdésben nem látják, illetve nem is láthatják át teljes egészében döntésük tartalmát, így a kérdés az egyértelműség követelményének ez okból sem felel meg.

[9] Az NVB arra is kitért, hogy a kérdésben szereplő „országgyűlési képviselők minősített többségének, kétharmadának egyetértésével” fordulat megtévesztő, mivel az NVB szerint a kérelmező minden bizonnyal a sarkalatos törvényekre kívánt utalni, azonban pontatlanul határozza meg azok körét, mivel a kérdésből hiányzik a „jelenlévő” kifejezés, így az valójában az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával elfogadott törvényekre utal. Az NVB kiemelte, hogy a hatályos Alaptörvény nem ismer olyan törvényt, amelynek elfogadásához az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatára lenne szükséges, ugyanis azt az Alaptörvény csak az Alaptörvény módosítása, valamint egyedi döntések vonatkozásában írja elő. A kérdés tehát az NVB szerint ezen okból sem egyértelmű.

[10] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. §-a szerinti egyértelműség követelményének, ezért az NVB annak hitelesítését az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva megtagadta.

A felülvizsgálati kérelem

[11] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében az NVB határozatának megváltoztatását kérte annak érdekében, hogy a benyújtott kérdés hitelesítésre kerülhessen.

[12] A kérelmező mindenek előtt arra hivatkozott, hogy az NVB megsértette az Alaptörvényben foglalt tisztességes eljáráshoz való jogát, mivel a 2018. július 5-én tartott nyilvános ülésen számára nem biztosították a felszólalás lehetőségét.

[13] Álláspontja szerint a népszavazási kérdés nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe, illetve megfelel az Nsztv. 9. §-a szerinti egyértelműség követelményének.

[14] A kérelmező szerint az, hogy az Alaptörvény a megerősítő népszavazás lehetőségéről nem rendelkezik, nem zárja ki e jogintézmény alkalmazhatóságát, és a hatályos jogszabályok alapján ebből az okból a kérdés hitelesítése nem tagadható meg. Álláspontja szerint, mivel az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése részletesen rögzíti azokat a kérdéseket, amelyek tárgyában nem lehet országos népszavazást tartani, így e felsorolásban nem szereplő esetekben a népszavazás elrendelését nem lehet korlátozni.

[15] A kérelmező érvelése szerint megalapozatlan az NVB azon megállapítása, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, és hangsúlyozza, az NVB a népszavazási kérdések hitelesítésének megtagadásakor a legtöbb esetben e kizárt tárgykör sérelmére hivatkozik. Úgy véli, ugyanakkor nincs olyan jogilag szabályozott terület, amely ne lenne az Alaptörvényig visszavezethető, ezért önmagában az a tény, hogy a népszavazásra javasolt kérdés érinti az Alaptörvényt, nem alapozza meg a hitelesítés megtagadását. Ezen állítása alátámasztásaként az ún. kvóta-népszavazásra hivatkozott.

[16] A kérelmező megjegyezte továbbá, hogy az NVB azon megállapítása, amely szerint érvényes népszavazás esetén az megvonná az Országgyűlés népszavazás kiírására vonatkozó mérlegelési jogkörét, alaptalan, mivel álláspontja szerint a megerősítő népszavazás nem válna automatikusan kötelezővé, továbbra is megmaradna az országgyűlés mérlegelési lehetősége. Abban az esetben ugyanis, ha az Országgyűlés nem ír ki népszavazást, vagy az érvényes népszavazáson a választók ahhoz nem járulnak hozzá, az érintett törvény nem léphet hatályba.

[17] A kérelmező szerint ugyan az Országgyűlés bármikor dönthet az Alaptörvénynek az általa megfogalmazott népszavazási kérdés szerinti módosításáról, azonban az nem feltétel, csupán lehetőség.

[18] A kérelmező a népszavazási kérdés egyértelműségének igazolása céljából részletesen elemezte annak valamennyi tagmondatát. Álláspontja szerint a mondat szerkezetéből és megfogalmazásából mind a választópolgárok, mind pedig a jogalkotó számára egyértelműen kiderült, hogy a népszavazás tárgya egy olyan módosítás elérése, amely a törvények megalkotásának feltételrendszerét bővítené, és e vonatkozásban kizárólag a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény szorulna módosításra.

[19] A kérelmező álláspontja szerint az NVB-nek a sarkalatos törvényekkel kapcsolatban tett megállapításai azért nem helytállóak, mert a népszavazásra szánt kérdés azokat nem érinti, a kérdés kizárólag az összes képviselő kétharmadának szavazatával elfogadott törvényekre vonatkozik.

[20] A kérelmező felülvizsgálati kérelmében részletesen kitér a megerősítő népszavazás esetleges bevezetésének gyakorlati jelentőségére, amelyet a történeti alkotmány vívmányainak tükrében is értékel.

A Kúria döntése és jogi indokai

[21] A Kúria megállapítja, hogy a felülvizsgálati kérelem az alábbiak szerint nem megalapozott.

[22] A Kúria mindenekelőtt megjegyzi, hogy a népszavazási eljárásban a felülvizsgálati jogköre kizárólag a népszavazásra szánt kérdés NVB általi hitelesítésének felülvizsgálatára terjed ki, így az esetleges eljárásjogi jogsértések jelen eljárás keretében, kasszációs jogkör hiányában nem vizsgálhatók. Mindezekre tekintettel a Kúria a kérelmező tisztességes eljáráshoz való jogának sérelmére történő hivatkozását jelen eljárásban nem tudta figyelembe venni és értékelni.

[23] Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.

[24] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendel el. A köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Ezen alaptörvényi rendelkezés tehát meghatározza a népszavazás típusait, így egyrészt a kötelező népszavazást, másrészt az Országgyűlés mérlegelési jogkörén alapuló úgynevezett fakultatív népszavazást.

[25] A népszavazásra szánt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerinti népszavazás típusok körét kívánja bővíteni, az úgynevezett megerősítő népszavazás intézményének bevezetésével. A kérdés megfogalmazásából következően, ez a népszavazás típus arra irányulna, hogy az országgyűlési képviselők minősített többségének, kétharmadának egyetértésével megalkotható, illetve módosítható törvények kizárólag akkor léphessenek hatályba, ha érvényes országos népszavazáson, a választópolgárok többsége által megerősítésre kerültek.

[26] Mivel a kérdés által bevezetni kívánt népszavazás típus nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerinti egyik népszavazási típus körébe sem, így e népszavazás bevezetésére ezen alaptörvényi rendelkezés módosítása nélkül nem kerülhetne sor. Mindebből adódóan egy érvényes és eredményes népszavazás esetén az Alaptörvényt szükségszerűen módosítani kellene, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott népszavazási tárgykör.

[27] Ugyan a népszavazási kérdés hitelesítésének megtagadását önmagában megalapozza, hogy a kérdés tiltott tárgykört érint, a Kúria a kérdés egyértelműségének vizsgálata kapcsán utal arra, hogy az NVB határozatában kifejtettek alapján a kérdés megtévesztő is. A Kúria értelmezése szerint mivel a kérdés nem konkretizálja, hogy az országgyűlési képviselők minősített többsége, kétharmada a jelenlévő vagy az összes képviselő arányában értendő, ezért az mindkét esetet magában foglalhatja. A felülvizsgálati kérelem azonban – az NVB értelmezését cáfolva – hangsúlyozza, hogy a kérdésben foglalt szavazatarány kizárólag az összes képviselő viszonylatában értendő.

[28] Ahogy azt a Kúria korábbi döntéseiben is hangsúlyozta (Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.520/2017/2.), a kérdés egyértelműségét bizonyosan aggályossá teheti az a körülmény, ha a kérdés éppen a feltevője részéről magyarázatra szorul. A Kúria megítélése szerint – az NVB és a kérelmező általi – a kérdés megfogalmazásából adódó eltérő értelmezés önmagában megalapozza a kérdés-egyértelműség sérelmét, mivel az a kérdés megtévesztő jellegét igazolja. A Kúria korábbi gyakorlatában a népszavazási kérdések megtévesztő jellegét illetően már kifejezésre juttatta (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.VII.37.997/2016/3.), hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2.).

[29] A Kúria álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés az egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazandó követelményének sem felel meg, így az NVB a kérdés hitelesítését az Nsztv. 9. § (1) bekezdésére hivatkozással jogszerűen tagadta meg.

[30] A Kúria megjegyzi, hogy az NVB indokoltan foglalkozott a sarkalatos törvényeket érintő mindkét további problémával, ugyanis a kérdés megfogalmazása tükrében annak célja csak a sarkalatos törvények (törvényi rendelkezések) hatályba lépésének megerősítő népszavazáshoz kötése lehet. A felülvizsgálati kérelemben hivatkozott alaptörvényi rendelkezésekkel való érvelés azért nem volt okszerű, mert a hivatkozott szabályok csak az Alaptörvény módosításra, illetve egyedi országgyűlési döntések meghozatalára utalnak, szemben a kérdésben szereplő minősített többséggel megalkotható és módosítható „törvények” kifejezéssel.

[31] A Kúria a fentiekben rögzített okokból megállapította, hogy a hitelesítés megtagadása az NVB részéről az Nsztv. 11. §-ára tekintettel jogszerű volt, amelynél fogva az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján rendelkezett az NVB határozatának helybenhagyásáról.

Záró rész

[32] A Kúria az alaptalan felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezőt kötelezte az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 45/A. § (5) bekezdése szerinti illeték megfizetésére.

[33] A Kúria e végzéséről az Nsztv. 30. § (4) bekezdése alapján a Magyar Közlönyben nyolc napon belül közleményt tesz közzé.

[34] A Kúria végzése elleni további jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.

Budapest, 2018. szeptember 25.

Dr. Tóth Kincső s.k. a tanács elnöke,
Dr. Mudráné Dr. Láng Erzsébet s.k. előadó bíró,
Dr. Rothermel Erika s.k. bíró