A Kúria
Önkormányzati Tanácsának
határozata
Az ügy száma: Köf.5010/2021/4.
A tanács tagja: Dr. Patyi András a tanács elnöke, Dr. Kiss Árpád Lajos előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró, Dr. Dobó Viola bíró, Dr. Varga Zs. András bíró,
Az indítványozó: Fővárosi Ítélőtábla (1027 Budapest, Fekete Sas utca 3.)
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat (1139 Budapest, Béke tér 1.)
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Bálint Erika kamarai jogtanácsos
Az ügy tárgya: önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata
Rendelkező rész
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete az Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról és rendjéről szóló 18/2015. (VI. 30.) Önkormányzati rendeletének a 2020. december 31. napjáig hatályban volt 4. §-a, 7. § (1) bekezdése, valamint a 24. § (3) és (4) bekezdése törvénysértő volt, ezért azok nem alkalmazhatók a Fővárosi Ítélőtábla előtt 16.Gf.40.388/2020. számú ügyben, valamint valamennyi határozat meghozatalakor valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete az Önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról és rendjéről szóló 18/2015. (VI. 30.) Önkormányzati rendeletének a 2020. december 31. napjáig hatályban volt 3. §-a és 30. § (5) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja;
- elrendeli a határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére a Magyar Közlönyben való közzétételt követő 8 napon belül az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
Ezen határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
Indokolás
Az indítvány alapjául szolgáló tényállás és az indítvány
[1] A Fővárosi Ítélőtábla előtt 16.Gf.40.388/2020. számon folyamatban lévő per alperese (a továbbiakban: közterület-használó) az érintett önkormányzatnál (a továbbiakban: önkormányzat) közterület-használati hozzájárulás iránti kérelmet terjesztett elő, melynek tárgyában az önkormányzat hatósági határozatot nem hozott, a felek közterület-használati megállapodás megnevezéssel szerződést írtak alá határozott időtartamra azzal, hogy a szerződés szerint a nem szabályozott kérdésekben a Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezései, valamint a Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában álló közterületek használatáról és rendjéről szóló 18/2015. (VI. 30.) Önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) szabályai az irányadók.
[2] A közterület-használó a megállapodásban foglaltaktól eltérően nagyobb területet és hosszabb ideig használt, mellyel kapcsolatosan közterület-használati kérelmet terjesztett elő, azonban az önkormányzat ezen kérelem tárgyában sem hozott hatósági határozatot, díjfizetési kötelezettség mértékéről döntést.
[3] Az önkormányzat a közterület használót közterület-használati díj megfizetésére szólította fel, melynek az nem tett eleget. Erre tekintettel az önkormányzat a Budapest Környéki Törvényszéknél, mint elsőfokú bíróságnál közterület-használati díj megfizetése iránt polgári peres eljárást kezdeményezett, figyelemmel arra, hogy álláspontja szerint és az Ör. 2. § 15. pontja, 6. § (3) bekezdése, 7. § (2) bekezdése, 25. § (5) bekezdése, 30. § (5) bekezdése és 34. § (1) bekezdése alapján a közterület használat polgári jogi jogviszony, amelynek részletszabályait az Ör. tartalmazza, meghatározva a jogcím nélküli használat ellenértékét is. A közterület- használat engedélyezése során az önkormányzat szerint nem hatóságként, hanem tulajdonosi jogkörben jár el, feltétele a polgármester hozzájárulása. A kérelemmel kapcsolatosan eljárást nem szükséges lefolytatni, alakszerű határozatot nem kell hozni.
[4] A közterület-használó az önkormányzat keresetének elutasítását kérte figyelemmel arra, hogy véleménye szerint az önkormányzat a közterület-használati jogviszonyra irányadó közigazgatási eljárási jogot sértő módon járt el, amikor nem bírálta el a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelmeit, ezért az önkormányzat számla kiállítására sem volt jogosult a jogcím nélküli használatra hivatkozással.
[5] Az elsőfokú bíróság az önkormányzat keresetét elutasította, mely ítélettel szemben az érintett önkormányzat fellebbezést terjesztett elő. A fellebbezési eljárásban a Fővárosi Ítélőtábla a 16.Gf.40.388/2020/5. számú végzésével a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását kezdeményezte kérve, hogy az Önkormányzati Tanács az Ör. 2015. július 15-től 2020. december 31-ig hatályban volt 3. §-a, 7. § (1) bekezdése, 24. § (3) és (4) bekezdései, valamint 30. § (5) bekezdése jogszabályba ütközését állapítsa meg és rendelje el az adott rendelkezések alkalmazási tilalmát.
[6] Az indítványozó hivatkozott a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 13. § (1) bekezdés 2. pontjára, 23. § (5) bekezdés 2. pontjában foglaltakra, az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 7. § (1) bekezdésére, továbbá az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglaltakra. Kifejtette, hogy egységes a joggyakorlat abban a kérdésben, hogy a közterület-használati jogosultság megadása és az erre létrejött jogviszony jogszerűen csak hatósági jogkörben szabályozható az Ákr. szerinti jogorvoslat biztosítása mellett, a közterületek ugyanis a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 5. § (1) és (2) bekezdése, a (3) bekezdés a) és b) pontja értelmében az önkormányzatok forgalomképtelen törzsvagyonának részét képezik. A közterület-használat önkormányzati hatósági ügy, melyben az önkormányzat nem tulajdonosként, hanem közhatalomként jár el. Ebben a kérdésben közigazgatási határozatot kell hoznia, mellyel szemben a fellebbezési jog biztosítandó. Ezzel szemben az Ör. a jogviszonyt polgári jogviszonyként szabályozza, amely a 7. § (1) bekezdés szerint bejelentéssel vagy közterület-használati szerződéssel keletkezhet. Az Önkormányzat Képviselő-testülete a tulajdonosi jogait az Ör. 3. §-ában foglaltak szerint a polgármesterre átruházott hatáskörben gyakorolja. Az Ör. 24. § (3) és (4) bekezdései az önkormányzat, mint tulajdonos egyoldalú hatósági jogkört nem igénylő közterület-használat engedélyezési jogköreit szabályozzák, míg az Ör. 30. § (5) bekezdése a használati megállapodás szerinti díjfizetése tartalmaz rendelkezéseket. Véleménye szerint ezen rendelkezések az Mötv. 23. § (5) bekezdés 2. pontjába ütköznek, mert az önkormányzati rendeletalkotási felhatalmazásánál nem közhatalomként, hanem polgári jogi jogalanyként határozta meg magát a közterület-használati jogviszonyban. Ezen rendelkezések azonban kizárják az Ákr. 7. § (1) bekezdésének alkalmazását, illetve közterület-használó jogorvoslathoz fűződő jogát.
Az érintett önkormányzat védirata
[7] Az érintett önkormányzat az indítvány elutasítását kérte. Kifejtette, hogy az Ör. 3. §-a egy utaló szabályt tartalmaz, amely arról szól, hogy a közterület-használatára vonatkozó önkormányzati hatáskört a képviselő-testület helyett a polgármester gyakorolja. Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2011. (I. 14.) Önkormányzati rendelet 2. mellékletében átruházott hatáskör alapján. Ez a rendelkezés közterület-használattal kapcsolatos ügyek közhatalmú vagy nem közhatalmi jellegére, továbbá az eljárására sem tartalmaz semmilyen rendelkezést.
[8] Az Ör. 7. § (1) bekezdése kapcsán az érintett önkormányzat kifejtette, hogy az Mötv. 23. § (5) bekezdése határozza meg a fővárosi kerületek kötelezően ellátandó feladatait, ezek között a 2. pontban szerepel a tulajdonában álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítása, azonban ugyanezen bekezdésben több, olyan kötelezően ellátandó feladatot határoz meg az Mötv., amelyben a közhatalom gyakorlása a hatósági ügyként történő szabályozás nem érvényesül és nem is érvényesülhet. Ilyen például a 3. pont szerinti parkolás-üzemeltetés, a 9. pont szerinti egészségügyi alapellátás vagy a 10. pont szerinti óvodai ellátás.
[9] Az érintett önkormányzat szerint a közterületek a forgalomképtelen törzsvagyonba tartoznak, továbbá az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely feladatai ellátását szolgálja. Az önkormányzat a közterületek tulajdonosa, a tulajdonosi pozícióból eredő valamennyi kötelezettséggel, amely a köztulajdon jellegéből adódóan túlmutat a tulajdonost a Ptk. alapján terhelő kötelezettségeken, az egy sajátos tulajdonforma figyelemmel arra, hogy az önkormányzat köteles mindenki számára biztosítani a közterület rendeltetésszerű és közérdekből meghatározott feltételek melletti, nem rendeltetésszerű használatát. Bár a közterület-használatára vonatkozó jogviszony komplex jogviszony, amelyben a tulajdonosi és a közhatalmi jelleg egyaránt megtalálható, azonban több, olyan közterület-használati forma van, ahol az önkormányzat, mint tulajdonos és nem, mint hatóság vesz részt a szabályozásban és az eljárásban. Hivatkozott ebben a körben a mozgóképről szóló 2004. évi II. törvény (a továbbiakban: Filmtörvény) által szabályozott filmforgatás céljából történő közterület-használatra, illetve a parkolás céljából történő közterület-használatra. Kifejtette továbbá, hogy bár az Ákr. 92. § (1) bekezdése szerint jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön, azonban annak alkalmazása számos jogalkalmazási problémát vetne fel.
[10] A védirat szerint továbbá a polgári jogi jogviszonyban is biztosított a bírósághoz fordulás joga, így a közterület-használatnak polgári jogi jogviszonyként történő szabályozása sem vonja el a fél jogorvoslathoz fűződő jogát.
[11] Az önkormányzat az Ör. 24. § (3) bekezdése kapcsán hivatkozott arra, hogy az az Ákr. hiánypótlásra vonatkozó rendelkezéseivel megegyező rendelkezéseket tartalmaz mind a felhívás, mind a nem teljesítés jogkövetkezménye tekintetében. Továbbá a 24. § (4) bekezdése a használó kérelmében foglaltaktól eltérő hozzájárulásra, használati megállapodásra kizárólag a rendelet keretei között és a felek egyező akaratával adott lehetőséget. Véleménye szerint ezen rendelkezés felülvizsgálatát az Önkormányzati Tanács nem végezheti el, mivel a Fővárosi Ítélőtábla előtt folyamatban lévő másodfokú eljárásban az az elsőfokú bíróság által megállapított tényállás alapján nem bír jogi relevanciával, hiszen sem a kérelemtől eltérő jogi hozzájárulásra, sem ilyen tartalmú használati szerződés megkötésére a per tárgyát képező ügyben nem került sor.
[12] Az Ör. 30. § (5) bekezdése kapcsán az érintett önkormányzat rámutatott, hogy az az Ör. 2. § 15. pontja által meghatározott jogcím nélküli közterület-használat fogalmával együtt értelmezhető. Azt az esetkört hivatott szabályozni, amikor a használó arra vonatkozó megállapodás nélkül használja a közterületet, ilyenkor a díjfizetési kötelezettség a használat tényén és nem a használat jogán alapul. Ezen rendelkezés független attól, hogy egyébként a közterület-használati hozzájárulásra vonatkozó eljárást a rendelet milyen formában, milyen közjogi vagy magánjogi jogviszonyként szabályozza, valamint attól is, hogy a közterület-használatra jogcímet keletkeztető jogviszony hiánya milyen okra vezethető vissza, az kinek a terhére róható.
[13] Az önkormányzat bejelentette továbbá, hogy 2021. január 1. napjától a képviselő-testülete módosította az Ör-t, a támadott rendelkezések már nincsenek hatályban, így azok alkalmazási tilalmának elrendelésére kizárólag az Ítélőtábla előtt folyamatban lévő másodfokú eljárás tárgyát képező jogvita eldöntése szempontjából bírhatnak relevanciával. A felek közti jogvita azon perben nem elsősorban közterület-használatra vonatkozó jogviszony típusa és jellege, hanem a felek közt a közterület-használati díj mértéke a vitatott, amely a rendelkezések alkalmazási tilalmának elrendelése nélkül is eldönthető jogkérdésnek minősülne.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása
[14] Az Ör. vitatott rendelkezési a következők:
3. § „A rendelet hatálya alá tartozó közterületek használatához történő hozzájárulásról, a közterület-használati díj mértékének csökkentéséről, a védnökségvállalásról szóló szerződés megkötéséről, a filmforgatás céljából történő közterület-használatra vonatkozó hatósági szerződés jóváhagyásáról a Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló önkormányzati rendelet alapján átruházott hatáskörében a polgármester dönt.”
7. § (1) „A közterület rendeltetéstől eltérő használatához (a továbbiakban: közterület-használat) közterület-használati hozzájárulás és a hozzájárulást is tartalmazó írásbeli szerződés megkötése (továbbiakban együtt: közterület-használati hozzájárulás) szükséges.”
24. § (3) „Hiányosan benyújtott kérelem esetén a Megbízott a kérelmezőt egy alkalommal, határidő tűzésével hiánypótlásra hívja fel. A felhívás eredménytelensége esetén az Önkormányzat a Megbízott javaslatára a közterület-használat megtagadására jogosult.”
24. § (4) „A közterület tulajdonosa - az ügy egyedi körülményei alapján és a rendelet keretei között - jogosult a közterület-használati hozzájárulását a kérelemben foglaltaktól eltérő mértékű területre vagy eltérő időszakra megadni. A felek egyező akarattal a használati megállapodást a kérelemtől eltérő feltételekkel is megköthetik.”
30. § (5) „A közterület-használati díjat a közterület tényleges használatára tekintet nélkül a használati megállapodás szerinti időtartamra és módon kell megfizetni. A közterület használatának díját a jogcím nélküli használó erre vonatkozó megállapodás nélkül, a használatra tekintettel köteles megfizetni.”
[15] Az Önkormányzati Tanács a közigazgatási perrendtartáról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 146. § (3) bekezdése alapján a hivatkozott vitatott rendelkezésekkel szoros összefüggésben álló Ör. 4. § más jogszabályba ütközését is vizsgálta.
[16] Az Ör. 4. § vizsgálat szövege a következő:
4. § „A tulajdonosi jog gyakorlója a közterület-használati eljárás lebonyolításával, a tulajdonosi, közútkezelői hozzájárulás beszerzésével, az Önkormányzatot megillető díjak beszedésével, valamint a használati megállapodás megkötésével - közszolgáltatási szerződés alapján - a közterületet kezelő és üzemeltető szervezetet bíz meg (továbbiakban: Megbízott).”
[17] Az érintett önkormányzat a 24/2020. (XI. 8.) Önkormányzati rendeletével 2021. január 1-jével a vizsgált rendelkezéseket módosította, így jelen határozat meghozatalakor már nincsenek hatályban.
[18] A Kp. 144. §-a és a 146. § (1) bekezdés b) pontja bírói indítvány alapján lehetővé teszi a már nem hatályos önkormányzati rendelet egyes, az indítványozó bíróság által alkalmazandó rendelkezéseinek a felülvizsgálatát. Az Önkormányzati Tanács rögzült joggyakorlata szerint bírói kezdeményezés esetén azt a jogot vizsgálja, amelyet a bírónak alkalmaznia kell, így kerülhet sor hatályon kívül helyezett vagy a későbbiekben módosult önkormányzati rendeletek és jogszabályi rendelkezések vizsgálatára (Köf.5024/2019/4.). Ezért az indítvány érdemi elbírálásának jelen ügyben nem volt akadálya.
[19] Az indítvány alapján az Önkormányzati Tanácsnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a közterületi jogosultság megadására irányuló jogviszony polgári jogi vagy közigazgatási jogi jogintézmény-e, illetve annak az Önkormányzat rendelete által polgári jogi jogviszonnyá minősítése jogszerű-e.
[20] Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, mely feladataik ellátását szolgálja. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja szerint helyi önkormányzati feladat a településüzemeltetés körében a helyi közutak és tartozékainak fenntartása, közparkok és egyéb közterületek fenntartása. A Mötv. 23. § (3) bekezdése felhatalmazza a fővárosi kerületi önkormányzatokat, hogy – törvény keretei között – önállóan gyakorolják a települési önkormányzatokat megillető valamennyi feladat- és hatáskört, amelyet törvény nem utal a fővárosi önkormányzat kizárólagos feladat- és hatáskörébe. Így a Mötv. 23. § (5) bekezdés 2. pontja alapján önállóan szabályozhatják a tulajdonukban álló közterületek használatára vonatkozó szabályok és díjak megállapítását.
[21] A Kúria a közigazgatási felülvizsgálati gyakorlatában (lásd különösen a Kfv.IV.37.470/2013., Kfv.IV.37.573/2013., Kfv.IV.37.197/2015., Kfv.IV.37.940/2015, Kfv.IV.37.056/2016. ügyekben hozott határozatokat) egyértelműen kimunkálta, hogy a nem rendeltetésszerű közterület-használatról helyi önkormányzati döntéshozatal önkormányzati hatósági ügy keretében kell dönteni. A véges közjószágnak minősülő közterület rendeltetéstől eltérő – például kereskedelmi jellegű – használatát ezért az önkormányzat csakis közhatalomként és nem tulajdonosként döntheti el. Ezért ebben a kérdésben az önkormányzat megfelelő fórumának közigazgatási hatósági határozatot kell hoznia, amellyel szemben (amennyiben azt nem a képviselő-testület hozza meg első fokon) fellebbezési jog biztosítandó.
[22] Az Önkormányzati Tanács a közterület-használati hozzájárulás önkormányzati szabályozásának vizsgálata során több ízben rámutatott, hogy az Nvtv. 5. § rendelkezései alapján a helyi közutak és műtárgyaik, valamint a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok a helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba, azaz forgalomképtelen törzsvagyonba tartoznak. Ez a körülmény a létesíthető polgári jogviszonyok tekintetében jelentős korlátot jelent, melyek fő tartalma az Alaptörvényen és a Mötv-n kívül az Nvtv. szabályozásán is alapul {Köf.5033/2017/4. [36] pont, Köf.5010/2020/6. [18] pont}.
[23] Az Önkormányzati Tanács következetes gyakorlata szerint a szabályozás kialakítása során nem lehet „hintázni” a köz- és a magánjogi jogviszonyok között, azaz mindig onnan kölcsönvenni egy-egy elemet, ahonnan célszerűbbnek látszik. Mindez nem általában zárja ki a köz- és magánjogi jogviszonyok egymáshoz kapcsolódásának lehetőségét, ugyanakkor ebből nem következik a jogi státuszok összekeveredése. Éppen ellenkezőleg, a különböző közjogi és magánjogi megoldásoknak, adott esetben azok rendezett kapcsolódásainak, éppen a határok pontos meghúzását és az alkalmazott jogintézmények típusához igazodó garanciák meglétét kell biztosítaniuk. {Köf.5033/2017/4. [50] pont, Köf.5010/2020/6. [22] pont} Következetes ebben a tekintetben az Alkotmánybíróság gyakorlata is, amely szükségesnek tartja a helyi önkormányzatok tulajdonosi és közhatalmi jogosítványainak elválasztását [ebben az értelemben például: 29/1996. (VII. 3.) AB határozat].
[24] Ami az Ör. vizsgált rendelkezéseit érinti – melyeket elsődlegesen egységesen kellett értékelni –, megállapítható, hogy azok a közterület-használati hozzájárulást az önkormányzat tulajdonosi jogaiból származóan szabályozzák. Az önkormányzatot megillető díjak beszedésével, valamint a használati megállapodás megkötésével „a tulajdonosi jog gyakorlója” közterületet kezelő és üzemeltető szervezetet bíz meg (4. §), ez a megbízott vesz részt a szerződés megkötésében, valamint szükség esetén hiánypótlási eljárás lefolytatásában [24. § (3) bekezdés], a közterület-használati hozzájárulás megadását – akár a kérelemben foglaltaktól eltérő mértékű területre vagy eltérő időszakra a „közterület tulajdonosa” adja meg [24. § (4) bekezdés].
[25] Az Önkormányzati Tanács értelmezése szerint a helyi önkormányzat a forgalomképtelen törzsvagyon tulajdonosaként a fentiek szerint nem ugyanolyan tulajdonosi jogok gyakorlója, mint a forgalomképes (úgynevezett üzleti) vagyona tekintetében. Az Önkormányzat rendeletalkotási joga közterület-használat tárgyában a Mötv. 23. § (4) bekezdés 19. pontján alapul. Eszerint a szabályok és díjak megállapítása a törvényben meghatározott kötelező feladat. Ebből következően ez a jog nem a tulajdonosi mivoltból származik. A tulajdonos közhatalmi jog gyakorlására tulajdona tekintetében nincs följogosítva. Közhatalmi jogosítvány mellérendeltségi alapon nem szabályozható. {Köf.5033/2017/4. [63] pont} Ezen hivatkozott ügy elvi tartalma szerint „a közterület-használati jogosultság megadására irányuló jogviszony tárgyát komplex, közjogi-közigazgatási kapcsolatrendszerbe ágyazódó hatósági ügy képezi. Kifejezetten ebben a közigazgatási jogi keretben a szabályozásnak ugyanakkor többféle megoldása lehet. A szerződési kapcsolat nem kizárt a közigazgatási anyagi és eljárási jogviszony körébe illeszkedő módon, mögöttes magánjogi szabályok alkalmazása mellett.” Az Ör. megalkotásakor éppen ezek a garanciális szabályok sérültek.
[26] Az önkormányzat ugyanis nem szokványos magánjogi szerződő fél, hiszen a másik féllel való akarategyezés elérését részéről jelentősen erősíti az a körülmény, hogy egyben szabályozója is az önmagát érintő viszonynak. A közterület-használatra vonatkozó rendelet megalkotásával, a közhatalom jogán meghatározhatja mindenkire kötelező norma alkotásával azt az alapvető viszonylatot, amelyben aztán „mellérendeltség” keretei között a szerződő magánféllel tárgyalhat. Mindebből következik, hogy a szerződés másik alanyának garanciális jogait csak közjogi eszközökkel lehet biztosítani, hiszen a felek egyenjogúsága, akarategyezősége ebben az egyenlőtlen alaphelyzetben másképp aligha biztosítható. Ezt a helyzetet általában az ügyfél pozíciójával határozzák meg a jogszabályok, mégpedig közigazgatási jogviszony keretében (Köf.5033/2017/4. [40]). Éppen ezért nem osztja a Kúria a védiratban (4–5. o.) kifejtett önkormányzati álláspontot, melynek értelmében a (tisztán) polgári jogi jogviszony és annak keretében biztosított jogorvoslat ugyanolyan szintű jogvédelmet biztosít a félnek, mint a közigazgatási jogi jogviszony.
[27] Megállapítható tehát, hogy a közterület-használati jogosultság megadására irányuló jogviszony kialakítása jogszerűen csak közigazgatási hatósági eljárásként lett volna szabályozható. Az önkormányzat ugyanis a rendeletalkotási feljogosítottságánál fogva közhatalom gyakorlójaként jár el, nem lehet tehát mellérendeltségi viszonyban a használatot igénylővel {Köf.5031/2019/5. [34] pont}. A közterület-használati jogviszony önkormányzati hatósági ügy, közterület rendeltetéstől eltérő használatáról az önkormányzat közhatalomként dönt, mely kérdésben az Ákr. rendelkezései szerint közigazgatási határozatot kell hoznia, mellyel szemben a fellebbezési jog biztosítandó. Az Mötv. 23. § (5) bekezdésébe ütközően jogszabály-ellenes az olyan tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás, mely ezt a jogviszonyt polgári jogi jellegű jogviszonyként határozza meg.
[28] Az érintett önkormányzat védekezésére tekintettel szükséges rámutatni arra, hogy az Ákr. 92. § (1) bekezdése szerint jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek az érdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön. A hatósági szerződés közigazgatási szerződés. A hatósági szerződés megkötése tehát nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá. Másrészt a hatósági szerződést az ügyféllel a hatóságnak és nem a tulajdonosnak kell megkötnie. Kizárt tehát, hogy a tulajdonos – ebben a minőségében – a hatósági feladat ellátására megbízottat vegyen igénybe.
[29] Az önkormányzat hivatkozik arra is, hogy több olyan közterület-használati forma van, ahol az önkormányzat, mint tulajdonos és nem hatóság vesz részt a szabályozásban és/vagy az eljárásban. Példaként említi a parkolás szabályozását, illetve a filmforgatás céljából történő közterület-használatot. Amint a Kúria Köf.5033/2017/4. sz. határozatában is kifejtette, a parkolás analógiája annyiban jogosnak tekinthető, hogy ott is fölmerül – a közterülethez hasonlóan – a közjószág (szabad parkolóhely) igénybevételének korlátozása és szabályozása. A városi parkolási rendszer szabályozási logikája azonban eltérő: ebben az esetben az ún. díjfizetéses javak fogalmi köréről beszélhetünk, amikor is a többlethasználatnak nincs haszonvonzata, és így a kizárás lehetőségének megteremtésével és szabályozásával lehet közösségi határokat szabni. A használat feltételeit (a parkolás díjtételeit) ebben az esetben is önkormányzati rendelet állapítja meg; a díjfizetés a közterületi parkolóhely igénybevételéért viszont már magánjogi szerződés alapján történik. A közterület rendeltetéstől eltérő használata esetében azonban a díjfizetés jellege más. Nem általában a használathoz van kötve, hanem a többlet-igénybevételhez (Köf.5033/2017/4. [23] és [24]).
[30] A Filmtörvény rendelkezései szerint hatósági szerződés kerül megkötésre a közterület-használóval, amely – a fent kifejtettek szerint – nem teszi a felek közötti jogviszonyt magánjogi jogviszonnyá. A védirat érvelése szerint a Filmtörvény 35. §-ában lefektetett szabályozásból – mely szerint a hatósági szerződés a települési képviselő-testület jóváhagyásával válik érvényessé – az következik, hogy a jogalkotó a települési önkormányzatokat a közterületeik tekintetében tulajdonosnak tekinti és a hatósági jogkörrel más szervezetet – a Nemzeti Filmiroda tulajdonában álló gazdasági társaságot – jogosít fel. A Kúria nem osztja ezt az álláspontot; megítélése szerint e rendelkezések az önkormányzatot nem (magán)tulajdonosnak, hanem engedélyezésben közreműködő közjogi alanynak (hatóságnak) tekintik. Ezt támasztja alá a Filmtörvény 35. § (6) bekezdése is, mely szerint: „Ha a közterület-használat engedélyezésében közreműködő hatóság, települési önkormányzat, illetve egyéb szerv vagy intézmény […] nem nyilatkozik, hozzájárulását az ott szabályozott tartalommal és feltételek szerint megadottnak kell tekinteni.”
[31] Másrészt, ahogy az az indítványból is kitűnik, az alapperben az érintett önkormányzat és a közterület-használó közötti jogvita éppen azon alapult, hogy a felek között a ténylegesen használt (többlet)területre és (többlet)időtartamra sem hatósági, sem polgári szerződés nem jött létre.
[32] Ezen megállapításokat követően az Önkormányzati Tanács az egyes vizsgálandó rendelkezéseket tekintette át.
[33] Az Öt. 3. §-át illetően az Mötv. 142/A. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a hatáskörébe tartozó hatósági ügyben a hatáskörét önkormányzati rendeletben a polgármesterre átruházhatja. A (2) bekezdés alapján ilyen esetekben a polgármester döntése elleni fellebbezést a képviselő-testület bírálja el, valamint gyakorolja a másodfokú hatóság és – általánosságban – a felügyeleti szerv feladat- és hatáskörét. Ezek alapján az Ör. 3. §-a ténylegesen nem változtatja meg a közterület-használati jogviszony jogi jellegét, hanem az SZMSZ rendelkezéseire utalva hatáskör-átruházást tartalmaz, mely így nem ütközött más jogszabályba. Megállapítható továbbá, hogy az hatáskör-elvonást sem tartalmaz, és a jogorvoslati jogot sem csorbítja, mivel a képviselő-testület bírálja el a polgármester határozatával szembeni fellebbezést. Az Önkormányzati Tanács ezért az Ör. 3. §-a más jogszabályba ütközésének megállapítására irányuló indítványt elutasította.
[34] Az Ör. 4. §-a a közterület-használati eljárást nem hatósági, hanem polgári jogi jogviszonyként szabályozza, a tulajdonos közszolgáltatási szerződés keretében megbízottat vesz igénybe, aki az eljárást ténylegesen lefolytatja. A Ptk. 6:256. § (1) szerint a közszolgáltatási szerződés alapján a szolgáltató általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtására, a felhasználó díj fizetésére köteles.
[35] Az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy hatósági eljárás nem tekinthető általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, így arra közszolgáltatási szerződés sem köthető, ezért a – szerződéses – megbízott igénybevétele a Ptk. 6:256. § (1) bekezdésébe, a közterület-használati eljárás tulajdonosi jogon alapuló, polgári jogi minősítése a már kifejtettek szerint az Mötv. 23. § (5) bekezdésébe ütközött.
[36] Az Ör. 7. § (1) bekezdése a közterület rendeltetéstől eltérő használatához a hozzájárulás mellett további írásbeli szerződés megkötését is szükségessé teszi. Ezen rendelkezés vizsgálata során az Önkormányzati Tanács megállapította, hogy maga a hozzájárulás megadása a jogviszony tárgyán önmagában nem módosít, mivel ez a hozzájárulás az, amelyet hatósági határozatban kell rendezni. Ezen felül viszont a szerződés megkötése nem értékelhető az Ákr. 92. § (1) bekezdése szerint hatósági szerződésként, hiszen azt nem a határozathozatal helyett, hanem a mellett követeli meg a jogszabály. Ezen szerződés megkötésére vonatkozó kötelezettség így az adott jogviszony polgári jogi jogviszonnyá minősítését szolgálta, amely így az Mötv. 23. § (5) bekezdésébe ütközött.
[37] Az Ör. 24. § (3) bekezdés megbízott által elrendelhető hiánypótlás szabályait tartalmazta. Az Ör. 4. § vizsgálata során kifejtettekből következően a megbízott ilyen jellegű eljárása nem egyeztethető össze a hatósági eljárásként történő szabályozással, közterület-használati eljárás tulajdonosi jogon alapuló, polgári jogi minősítése az Mötv. 23. § (5) bekezdésébe ütközött.
[38] Az Ör. 24. § (4) bekezdése kifejezett tulajdonosként történő hozzájárulásról rendelkezik, illetve a felek egyező akarattal történő megállapodására vonatkozik. Ezen rendelkezés szintén a 7. § (1) bekezdésében foglaltakhoz hasonlóan polgári jogi természetű jogviszonyként kezeli a közterület-használati hozzájárulást, amely az Mötv. 23. § (5) bekezdésébe ütközött.
[39] Az érintett önkormányzat vitatta, hogy az Ör. 24. § (4) bekezdését az eljáró bíróságnak alkalmaznia kellene, azonban az Önkormányzati Tanács az alkalmazás szükségessége tekintetében az indítványban foglaltakat elfogadta, azzal, hogy ellenkező esetben a további vizsgált rendelkezésekkel való szoros összefüggésre tekintettel a hatáskörét a Kp. 143. § (3) bekezdése is megalapozhatta volna.
[40] Az Ör. 30. § (5) bekezdése a jogcím nélküli közterület-használat jogkövetkezményét rendezi, azonban önmagában ezen rendelkezés nem eredményezi azt, hogy a jogviszony polgári jogi jellegűvé válna, ezért az Önkormányzati Tanács nem állapította meg a jogszabályba ütközését.
A döntés elvi tartalma
[41] A Közterület-használati jogviszony hatósági jogviszony, azt az önkormányzat nem rendezheti polgári jogi jogviszonyként. A hatósági szerződés közigazgatási szerződés. A hatósági szerződés megkötése nem változtat a felek közötti jogviszony jellegén, azt nem teszi magánjogi jogviszonnyá. A hatósági szerződést az ügyféllel a hatóságnak és nem a tulajdonosnak kell megkötnie. Ezért kizárt, hogy az önkormányzat, mint tulajdonos – ebben a minőségében – a hatósági feladat ellátására megbízottat vegyen igénybe.
Záró rész
[42] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[43] A Kp. 147. § (1) bekezdése szerint, ha az önkormányzati rendelet vagy rendelkezésének más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói indítvány alapján került sor, a megsemmisített önkormányzati rendelet, illetve annak rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.
[44] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[45] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén helyben történő közzététel a 142. § (3) bekezdésén alapul.
[46] Jelen határozat ellen jogorvoslatot a Kp. 139. § (1) bekezdése folytán alkalmazandó Kp. 116. § b) pontja zárja ki.
Budapest, 2021. május 18.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Kiss Árpád Lajos s.k. előadó bíró,
Dr. Balogh Zsolt s.k. bíró,
Dr. Dobó Viola s.k. bíró,
Dr. Varga Zs. András s.k. bíró